【摘要】本文论述了美国联邦政府、州政府和地方政府在学前儿童的保育和教育方面扮演的角色和担负的职责。     【关键词】美国联邦政府; 州政府; 地方政府; 学前儿童保育和教育         本文将论述美国联邦政府、州政府和地方政府在学前儿童的保育和教育方面扮演的角色和担负的职责。因为中美两国教育体制上的差异, 在谈论早期保育和教育 (Early Care and Education)之前, 有必要对早期保教的几个名称略加说明。在美国, 学前教育意指5岁前的儿童( 包括5岁) 在未正式入学之前接受的教育。Kindergarten是5岁儿童的学习场所, 是在入读公办或民办小学一年级(first grade)之前的一个年级。Preschool则是3岁和4岁儿童未入读kindergarten前就读的学前班或幼儿园。3岁以下儿童入托或入读的园所则被称为婴幼儿计划(Infant/Toddler Program)。Kindergarten最先是由德裔移民自德国引入美国的。早在1873年, 美国第一所公办Kindergarten即在圣路易(St. Louis)的公办学校成立。然而,Kindergarten的普及却经历了整整一个世纪, 直到20世纪70年代才在全美的公办学校中普及。如今,Kindergarten 已成为美国正规国民教育 (public education)学制的起点。自Kindergarten至十二年级高中毕业的国民教育即是一般所指的简称为K-12的教育体制。       有鉴于学前教育是在正规学制之外进行的,因此在讨论美国各级政府在学前儿童保育和教育上所担负的职责之前, 必须对美国政府在办理包括Kindergarten在内的国民教育方面的职责略作解释。在国民教育方面, 联邦政府并未制定义务教育的法令, 也未制订全国性的课程标准。在1979年之前, 美国甚至没有设立过一个统辖教育的独立内阁部门。在设立联邦教育部之前, 有关卫生、教育和福利的一切事务均合并隶属于卫生、教育和福利部 (Department of Health, Education, and Welfare)。目前的联邦教育部主要负责下列几项事务: 资料收集与统计分析, 教育机会均等与改进, 少数族裔学生事务, 特殊教育, 联邦高等教育助学金和教育研究。各州州政府和各地地方政府才是实际规划和办理K- 12国民教育的主体。各州州政府自行规范州内的义务教育, 规定入学年龄,制订全州K- 12各科目的课程标准, 规范教师的培训与教师资格的授予, 筹措并支付每月85%的K- 12经费。各地地方政府则依据州政府的规定, 在州教育厅的监督下担负起执行国民教育的任务。       一、各级政府与学前儿童保育和教育       在美国, 5岁以下儿童在进入Kindergarten之前的保育和教育主要是父母的职责。据估计, 美国学前儿童的托儿费用60%由父母负担, 39%由政府补助, 民间负担不足1%。政府负担的39%是由多项保教项目拼凑而成的。即使如此, 这39%的经费也仅够支付35%的4岁儿童和14%的3岁儿童入读公办学前幼儿园或托儿所。美国各级政府在提供保教服务方面有两个不同的考量: 一是以社会服务为出发点, 二是以早期学习为取向。美国的政治传统强调地方自主,不赞成联邦政府插手介入地方教育或其他社会政策, 因此在早期保教方面, 联邦政府和地方政府有不同的职责。联邦政府的主要职责是制定特定保教项目的政策与目标, 辅助州政府和地方政府实施上述特定保教项目。联邦保教政策关注的重点有两个: 一是关注弱势儿童或高风险(at- risk) 儿童取得入托或入读保教园所的机会; 二是提供托儿服务, 为父母就业提供便利。对中产阶级家庭或收入较高的家庭, 联邦政府则为其提供托儿费用减税优惠。州政府和各地地方政府扮演着学前儿童保育和教育政策实际执行者的角色。州政府不但规范州内联邦保教项目的实行, 同时担负着实施和补充联邦保教项目的职责。此外, 绝大多数州政府都设立了州办幼儿园。多数州政府和少数地方政府还会出资补助贫困家庭的托儿费用。如同州政府一样, 有些地方政府也直接参与早期保教工作。不过, 州内和不同州的地方政府的参与情况有很大的差别。地方政府一般设有区域性的保教规划小组, 负责制定区域性保教政策, 规划区域性保教项目以及筹措相应保教资金等事务。有些地方政府则在州政府的授权下负起会计上、法规上和政策制定上的全部责任。       二、联邦政府主办的早期儿童保教项目       在学前儿童的保育和教育方面, 联邦政府虽未制定全套的保教政策, 但是多年来一直办理着多个保教项目。这些保教项目分别隶属于联邦内阁的两个部门: 卫生和人民服务部(Department of Health Service)、教育部 (Department of Education)。由卫生和人民服务部管辖的主要保教项目有提前开始学前班(Head Start)、儿童保育和发展专款(Child Care and Development Fund)、贫困家庭短暂性援助计划(Temporary Assistance for Needy Families) 和社会服务补助金(Social Service Block Grant)。由联邦教育部管辖的主要保教项目有特殊教育学前班 (Special Education Preschool)、一号条款学前班(Title I Preschool)、婴幼儿及其家人特教补助计划 (Special Education Grants for Infants, Toddlers, and Families), 以及其他小型的早期儿童保教项目和专业发展与研究项目。       1.提前开始学前班(Head Start)       提前开始学前班是自1965年开始为极低收入家庭儿童设立的学前教育项目。此项目期望为极贫困儿童提供在正式入读公办学校前提前接受教育的机会, 以便提升他们日后的学习成果, 破除贫穷的恶性循环, 故命名为提前开始学前班(Head Start)。中国内地和港台地区有关Head Start的译名不少, 但大多未能译出其真意。本文用此译名, 其意即在此。提前开始学前班不但为入读儿童提供免费的半日制学前教育或全日制保教合一的服务, 也为他们提供营养、保健、口腔卫生、心理健康和社会服务。同时, 此项目还强调为入读儿童的家庭提供社会服务和亲职教育。提前开始学前班是全美最大的学前教育项目, 也是一个大型的国家早期教育实验室。全美约有五分之一的学前班教师是提前开始学前班的教师。提前开始学前班多由地方机构或学区直接向联邦政府申请办理, 不需经过州政府教育厅的批准。此计划列有严格的办学标准和考核制度, 未达标准者不得续办。提前开始学前班一年大约只能提供90万个入读名额, 仅供11%的4岁儿童、7%的3岁儿童以及6200名3岁以下儿童入读。2005年, 联邦政府花费68亿美元主办此学前教育项目, 每名入读儿童平均享有的年经费约为7500美元。       2. 儿童保育和发展专款 (Child Care and Development Fund)       第二次世界大战期间, 联邦政府开设了免费的或由政府资助的托儿项目。目前的儿童保育和发展专款即是由过去的几项托儿专款汇合而成的。为统筹联邦儿童保育事宜, 联邦政府于1995年在卫生和人民服务部内设置了一个儿童保育局(Child Care Bureau)。儿童保育和发展专款由儿童保育局拨发给州政府, 州政府在实际执行时享有高度的自主权。其中, 75%的儿童保育和发展专款是以早教券(Voucher)的形式发放的。符合标准的低收入儿童父母可向当地政府或由政府授权的早期保教资源和转介 (Child Care Resource and Referral) 机构领取早教券, 用以支付早教或托儿费用。如此, 低收入儿童父母可以享有选择园所的自主权。儿童保育和发展专款是联邦第二大保教项目, 联邦政府每年大约在这个项目上花费48亿美元, 不过也仅能为6%的4岁儿童支付全部或部分保教费用。       3.贫困家庭短暂性援助计划(Temporary Assistance for Needy Families)       1996年联邦政府进行福利改革, 规定了领取社会福利金的低收入或无收入成人不得永久依赖福利金度日。此项福利改革定下了领取福利金的期限以及必须接受职业培训和外出就业的规定。这些规定凸显出解决贫困家庭托儿问题的迫切性, 也促使国会进一步认识到补助托儿费用的必要性。国会因而批准可以将30%的贫困家庭短暂性援助计划(即福利金的新名称)转移成为儿童保育和发展专款, 用于解决托儿需要。许多州利用此项联邦援助开办或增设了4岁班幼儿园。       4.社会服务补助金(Social Service Block Grant)       卫生和人民服务部管辖的另一项大型保教计划是社会服务补助金。此项补助金源自1967年的一项鼓励就业计划。目前此项补助金可以为低收入但不领福利金的家庭提供托儿补助。每年有近10%的社会服务补助金被用于为符合资格的低收入家庭提供托儿补助。       5.特殊教育学前班(Special Education Preschool)       由联邦教育部管辖的最大的早期保教项目是特殊教育学前班。自1986年起, 美国的残疾人法案规定须为3至5岁的残疾或发展迟滞儿童开办特殊教育学前班。特殊教育学前班主要由联邦政府提供补助经费给州政府, 再由各地学区实际办理。在2004～2005学年度, 全美共有6%的4岁儿童和4%的3岁儿童就读特殊教育学前班。以人数计算, 全美就读特殊教育学前班的儿童人数为68万人, 年预算为3.85亿美元。       6.一号条款学前班(Title I Preschool)       一号条款计划(Title I Program)是联邦政府为改善学业成绩表现欠佳而实施的一项补助K- 12国民教育的专款, 其中2～3%的款项可用于开办学前班。在2005年会计年度, 全美有40万居住于学业成绩差学区的贫困学前儿童入读由当地学区主办的一号条款学前班。       7.婴幼儿及其家人特教补助计划(Special Education Grants for Infants, Toddlers, and Families)       1997年修订残疾人法案时, 联邦政府增列了须为3岁以下婴幼儿及其家人提供个别化服务的规定。此项法案的修订促成了婴幼儿及其家人特教补助计划的产生。此项早期干预计划由联邦教育部拨款给州政府, 再由各地的早期干预机构或区域性教育管辖单位向州政府申请经费办理。在2005年会计年度, 联邦政府共花费4.41亿美元为27万名婴幼儿及其家人提供了早期干预服务。       8.其他小型联邦早期保教项目       除上述大型联邦早期保育与教育项目之外, 联邦政府也资助了不少小型相关项目。均等开始计划(Event Start)是一种附属于扫除成人文盲项目的学前班。早期阅读首要计划(Early Reading First)、早期学习机会法案(Early Learning Opportunities Act)和准备就学电视节目 (Ready to Learn Television)均着眼于研究和推广早期读写识字, 用以促进学前儿童的入学准备。此外, 儿童托育营养计划(Child Care Food Program) 以及托儿费用减税优惠计划(Dependent Care Tax Credit)也是联邦政府每年支付的相关项目。同时, 联邦政府也负责管辖相关的早期保教专业发展与研究项目。主要的专业发展与研究项目有早期教育教师专业发展计划(The Early Childhood Education Professional Development Program)、联邦政府与州政府合作改进早期学习计划 (Partnerships with States to Improve Early Learning)、国家早期发展与教育研习会(National Institute on Early Childhood Development and Education) 和早期纵向研究项目(Early Childhood Longitudinal Study) 等等。       三、州政府与早期儿童保育和教育       早在一百年前美国就有州政府开始兴办幼儿园。此后, 越来越多的州办幼儿园相继出现。上个世纪60年代和70年代, 美国民权运动抬头, 这种对弱势群体的关怀促成了补救性教育的兴起和补救性幼儿园的兴办。提前开始学前班诞生后, 许多州开始小规模地兴办类似的学前班。80年代的教育改革、90年代的脑科学研究和学前教育效益研究进一步促使州政府开办或扩充州办幼儿园。近20年来, 无论是州办幼儿园的预算还是入读人数均有大幅度增长。尽管如此, 州办幼儿园的预算仍远远不及K-12国民教育预算, 其数额仅为国民教育预算的1%。       此外, 公办的早期保教项目, 无论是由联邦政府、州政府还是由地方政府出资主办, 均为非普及性项目。公办早期保教项目因为经费有限, 目前绝大多数均设有入读限制, 是为特定儿童设立的局部性项目, 只招收符合规定的儿童。此类项目仍以服务少数经济上、能力上和家庭上有特殊需要的儿童为主。所谓特殊需要儿童, 包括家长收入低的儿童, 身体或心理上存在残疾或缺陷、发展迟滞的儿童, 受虐儿童, 父母入狱的儿童, 暂时寄居寄养家庭的儿童或母语为非英语的儿童等。普通的5岁以下儿童并没有免费接受学前教育的机会。然而,近年来普及4岁班幼儿园的运动正在开展, 目前已有少数几个州开始全面实施普及性幼儿园(universal preschool 或 universal pre kindergarten)。乔治亚州是其中最早开办普及性幼儿园的州。       1.乔治亚州(Georgia)       20世纪90年代初期, 乔治亚州州长十分重视儿童的早期发展。在他的领导下, 乔州于1995年首开先例, 成为全美第一个志愿性普及学前教育的州。乔州为筹措普及幼儿教育的经费, 设立了一种特别的彩券, 该彩券的盈利全部专款专用。同时,乔州州政府还设置了一个专门机构管辖该州的州办幼儿园事务。项目实施以来, 乔州有55%的4岁儿童入读州办幼儿园。若加上入读其他公办幼儿园(如提前开始学前班和特殊教育学前班等)的儿童, 乔州共有68%的4岁儿童就读政府兴办的免费幼儿园。       2.奥克拉荷马州(Oklahoma)       奥克拉荷马州自1998年开始实施普及性4岁班幼儿园。虽比乔治亚州起步晚, 但奥州后来居上, 成为全美品质最佳、入读率最高的州办幼儿园模范州。奥州95%的学区均开办幼儿园, 师生比例为1∶10, 教师都具有幼儿教育本科学历。州内4岁儿童入读州办幼儿园的比率高达68%, 若与入读其他公办幼儿园( 提前开始学前班和特殊教育学前班)的人数合并计算, 奥克拉荷马州共有92%的4岁儿童就读公办幼儿园。       3.纽约州(New York)       1966年纽约州成立了为贫困儿童设立的特定4岁班幼儿园 (Targeted pre kindergarten, 简称TPK)。TPK由各地学区主办, 目前州内约有5%的4岁儿童入读。所有儿童都有均等机会入读的普及性幼儿园则自2000年才开始实施。因为经费问题,目前大约仅有23%的4岁儿童经由电脑抽签方式入读公办学校附设的幼儿园或由公办学校授权代办的幼儿园。若合计提前开始学前班和特殊教育学前班的就读人数, 纽约州共有48%的4岁儿童就读 公 办 幼 儿 园。       4.佛罗里达州(Florida)和西维吉尼亚州(West Virginia)       佛罗里达州是另外一个实施普及性4岁班幼儿园的州。佛州的志愿性普及幼儿园自2005年秋季才开办, 目前约有57%的4岁儿童入读。       西维吉尼亚州的法律规定, 在2012～2013学年度必须为所有4岁儿童提供免费学前教育。目前已有35%的4岁儿童入读州办幼儿园, 总计共有65%的4岁儿童入读州办幼儿园、提前开始学前班或特殊教育学前班。       四、地方政府与早期儿童保育和教育       除上述联邦政府与州政府在儿童保育与教育上提供的服务之外, 各地地方政府也在儿童保教方面小规模地提供类似服务。如同州政府一样, 地方政府兴办保教园所的经费来源除了普通税收或一般经费外, 还可以征收额外的特定税收。特定税收来源共分为三大类: 征收土地和房产额外税, 征收营业税额外税, 征收“罪恶税”。所谓“罪恶税”,指的是烟、酒和赌场税。       以上概述了美国联邦政府、州政府和地方政府为入学之前的儿童提供的保育服务和学习机会。各级政府虽然兴办了许多以学前儿童为对象的保教项目, 但仍缺乏一个完整的统一政策。目前各级政府采取的措施、筹措的经费和开办的项目都是拼凑而成的。正因为欠缺一个全国性的政策学前儿童的保育和教育不论在机会获得上还是在品质上均有极大的差异。目前除上述少数几个州外, 其他州的非特殊需要学前儿童并没有免费接受学前教育的机会。不过, 近年来, 美国上至政府官员和民意代表, 下至教育界人士和一般民众, 均大力支持幼儿园的全面普及。然而, 这个理念的达成还面临着一个强大的挑战, 那就是经费的来源与筹措。